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叶兴庆:粮食安全讲求“优先序”,要着重处理好这三对关系

发布日期:2022-06-03 21:42    点击次数:66

“有人把‘粮食安全’理解为‘食物安全’,把‘安全’理解为‘自给自足’。”国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆认为,这种观点是失之偏颇的。

5月28日,在华中农业大学举办的“2022乡村振兴荆楚论坛”线上会议中,叶兴庆称,谈及上述问题,需要弄清楚粮食安全的“优先序”问题。其实,在我国最近十年的农业政策里面,“优先序”概念一直都在使用。

近十年来的粮食安全“优先序”

2013年12月9日,中央财经领导小组第四次会议研究国家粮食安全问题,确立了我国新的粮食安全观——“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”。次日举行的中央经济工作会议,进一步提出了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的新形势下国家粮食安全战略,要求“依靠自己保口粮,集中国内资源保重点,做到谷物基本自给、口粮绝对安全。”

随后召开的中央农村工作会议指出,要进一步明确粮食安全的工作重点,合理配置资源,集中力量首先把最基本最重要的保住,确保谷物基本自给、口粮绝对安全。

可以说,从1996年《中国的粮食问题》白皮书所提到的粮食概念,包括谷物、豆类、薯类,到2013年粮食安全开始区分从口粮到谷物,再到豆类、薯类,它们在粮食安全的重要性上出现了差异。

叶兴庆称,“优先序”不但体现在十年前的新粮食安全观中,还体现在农业支持保护政策中。

比如,入世承诺中的优先序。二十年前,中国加入WTO的时候,对不同商品在市场准入上有很大差异。小麦、大米、玉米、棉花、食糖等实行关税配额;大豆等食用油籽,棕榈油等食用植物油,肉蛋奶、水产、水果等实行单一关税。“在市场准入中设置不同条件,这本身就是一种‘优先序’的考虑和体现。”

再比如,国内农业支持政策的优先序。最近十几年,在国内实行的各种农业支持政策中,对不同农产品所使用的政策工具也是不一样的。2004年后,最低收购价和临时收储政策渐次扩围;2014年后,农业支持政策出现大调整。稻谷、小麦继续执行最低收购价政策,大豆实行了一轮目标价格政策,棉花已实行三轮目标价格政策,从2016年、2017年起,玉米、大豆先后实行生产者补贴政策。

第三,农业资源配置中的优先序。最明显的体现在2022年中央一号文件所提出的“分类明确耕地用途,严格落实耕地利用优先序”中,具体来说“耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产,永久基本农田重点用于粮食生产,高标准农田原则上全部用于粮食生产。”

2019年9月9日,中央全面深化改革委员会第十次会议审议通过《关于实施重要农产品保障战略的指导意见》。叶兴庆称,这份文件体现的一个重要思想就是要实施分品种保障。

按照“优先序”的顺序,口粮排在第一位。口粮的绝对安全,官方解读为“稻谷、小麦100%自给”。在“十三五”时期,《全国农业现代化规划(2016-2020年)》也提到,小麦稻谷自给率要求达到100%。并对“小麦稻谷自给率”给出备注,指小麦稻谷国内生产能力满足需求的程度。

落实“优先序”要处理好三对关系

那么,“优先序”的深层逻辑是什么?

叶兴庆解释称,农产品供给保障包括封闭条件和开放条件两种情境,当前我国所面临的是开放条件下的农产品供给保障,就是统筹利用国内外两个市场、两种资源,满足全社会对农产品的需求。在这种情况下,“优先序”取决于对安全的认知,统筹发展安全是根据“安全观”确定自给率敏感度,然后再确定国内农业资源配置优先序。

从学理上进一步剖析的话,他表示,需求侧方面的“优先序”,包括低收入弹性、低可替代性(生理意义、经济意义)、高单位价值热量值(花最少的钱尽量吃饱)、饮食文化特性等角度;

至于供给侧方面的“优先序”,一是,在开放条件下,可贸易性就是决定优先序的重要变量,比如,饲料粮的可贸易性就比肉类要强,因为饲料粮大部分是谷物,而肉类涉及动物疫情、检验检疫,存在很大的不确定性;其次,低可替代性。比如,在耕地保护中要强调保护水田,就在于水田的稀缺性,在别的地方补充水田难度非常大。第三,进口集中度。集中度越高,风险越大。这样的产品就应该纳入到统筹发展安全中考虑。第四,比较优势,有比较优势的产品尽可能保持高自给率,没有比较优势的产品就要容忍低自给率。

对于“优先序”的落实,叶兴庆认为,要处理好三对关系。一是“优先序”与农民利益的关系。由于存在“优先序”逻辑,就要一方面对耕地资源的利用进行行政规制,另一方面采取强硬措施,特别是要对承担基本农田保护任务的农户继续补贴,对需要优先保障供给的农产品的生产者给予政策倾斜,把国家的“优先序”变为农民的“优先序”,不能让这两个“优先序”出现打架现象。

二是“优先序”与地区优势的关系。中央强调粮食安全主产区、主销区、产销平衡区都有责任,并层层下达粮食生产的目标和任务,在这样的背景下,要强调探索建立纵向的主产区利益补偿机制、横向的产销区利益协调机制。

三是“优先序”与大食物观的关系。中央高层领导所提出的“树立大食物观”,其核心是“大资源观”,从耕地资源向整个国土资源拓展、从传统农作物和畜禽资源向更丰富的生物资源拓展,扩大热量、蛋白来源,满足多元化的食物消费需求。

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邵海鹏

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粮食安全农产品供给保障粮食安全观农业政策优先序

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